資訊分類
【聚焦】土地一級開發PPP項目模式之地方政策差異的法律風險
- 分類：行業新聞
- 作者：
- 來源：中國PPP中心
- 發布時間：2017-07-13 09:36
- 訪問量：30
【概要描述】土地一級開發，是指政府根據區域總體規劃，依法通過收購等方式對土地進行收儲，對土地上的被拆遷的對象進行征地補償和拆遷安置，對土地進行平整，并進行市政基礎設施和公共配套設置的建設。此種土地開發行為使得土地達到出讓標準，即成為“熟地”。在傳統的土地一級開發項目中，政府和企業通常采用BT模式，由政府委托企業先完成征地、拆遷及基礎設施建設等工作，再由政府將土地進行出讓，按照一定比例從土地出讓金中分成作為企業
【聚焦】土地一級開發PPP項目模式之地方政策差異的法律風險
【概要描述】土地一級開發，是指政府根據區域總體規劃，依法通過收購等方式對土地進行收儲，對土地上的被拆遷的對象進行征地補償和拆遷安置，對土地進行平整，并進行市政基礎設施和公共配套設置的建設。此種土地開發行為使得土地達到出讓標準，即成為“熟地”。在傳統的土地一級開發項目中，政府和企業通常采用BT模式，由政府委托企業先完成征地、拆遷及基礎設施建設等工作，再由政府將土地進行出讓，按照一定比例從土地出讓金中分成作為企業
- 分類：行業新聞
- 作者：
- 來源：中國PPP中心
- 發布時間：2017-07-13 09:36
- 訪問量：30
詳情
土地一級開發，是指政府根據區域總體規劃，依法通過收購等方式對土地進行收儲，對土地上的被拆遷的對象進行征地補償和拆遷安置，對土地進行平整，并進行市政基礎設施和公共配套設置的建設。此種土地開發行為使得土地達到出讓標準，即成為“熟地”。在傳統的土地一級開發項目中，政府和企業通常采用BT模式，由政府委托企業先完成征地、拆遷及基礎設施建設等工作，再由政府將土地進行出讓，按照一定比例從土地出讓金中分成作為企業投資收益。
與之相比，采用土地一級開發的PPP模式，企業不僅要完成土地平整、基礎設施及公共設施的建設工作，更重要的是對道路管廊等基礎設施進行運營維護，對醫院、學校、文化等公共設施進行經營管理，并參與到土地整體規劃、產業布局、招商引資等服務性工作中。土地一級開發PPP多體現為城鎮開發項目。
由于企業參與土地一級開發PPP項目并非基于法律法規的直接授權或者強制性規定，因此各地方的政策法規必然會存在差異，這些差異會使開發企業面臨不容忽視的法律風險。
具體而言，地方政策的差異可能使房地產企業參與土地一級開發時面臨以下法律風險：
一、企業能否參與當地的土地一級開發?
以北京市為例，該市于2005年頒布的《北京市土地儲備和一級開發暫行辦法》第四條規定：“土地儲備開發堅持以政府主導、市場化運作的原則，可以由土地儲備機構承擔或者通過招標方式選擇有相應資質等級的房地產開發企業(以下簡稱開發企業)承擔?！痹摰胤叫苑ㄒ幟鞔_允許房地產開發企業通過公開招投標的方式參與土地一級開發。
與之相對的是，長春市于2012年頒布的《長春市土地一級開發管理暫行辦法》第三條規定：“本辦法所稱土地一級開發，是市國土資源主管部門按照土地利用總體規劃、城市總體規劃，為實現調控土地市場、促進土地資源合理利用目標，依法取得土地，進行前期開發、儲存以備供應土地的行為。涉及國有土地及地上房屋征收的，按照有關法律執行?！备鶕摱x，長春市的土地一級開發只能由國土資源主管部門進行，不允許房地產企業承擔。
由此可見，企業能否參與當地的土地一級開發取決于當地法律法規以及屬地化政策的規定。如果企業不在每次參與一級開發前了解當地的一級開發政策，而是想當然地沿用既往的開發經驗，將會使企業面臨無法參與當地一級開發的巨大風險。
二、土地一級開發項目是否符合當地規劃條件?
是否符合當地規劃條件決定了一級開發項目是否合法。如果企業在參與一級開發前不能準確了解項目應當符合的規劃條件，就可能面臨項目違法的法律風險。
以成都市為例，根據該市2007年發布的《關于積極引進和規范社會資金進行一級土地整理的意見》第一條的規定：一級土地整理應當以土地利用總體規劃和城市總體規劃為依據，并符合城市、區域功能定位和經濟社會發展要求。只有符合成都市的總體規劃條件和經濟社會發展等要求的項目才具備合法性。
此外，實踐中還存在另一種情況，即有些地方政府會在城鄉總體規劃和土地利用總體規劃還沒有編制和批準的情況下，就出于融資目的與企業合作進行土地一級開發。一旦將來城鄉總體規劃和土地總體利用計劃得不到批準，該項目就將成為未獲得規劃許可的違法建設項目，企業投入的資金極有可能無法收回。
三、企業能否從土地一級開發PPP項目中獲得土地出讓分成收益?
企業的收益模式因其參與土地一級開發的程度不同而有所差異，若企業是全面而廣泛的參與，那么該項目可采取的收益模式則較豐富。例如該地塊的土地出讓金分成、產業以及企業產生的稅收、土地二級開發以及基礎設施和公共設施運營收入等。土地一級開發PPP項目能實現土地整體開發、整體運營的特性，且政府在項目開發過程中大力支持，因此企業參與該類項目能帶來可觀收益，實踐中主要是土地出讓金的分成。
【例】某企業通過參與北京政府組織的公開招投標取得了一幅地塊的一級開發權利，并最終從該地塊的土地出讓收益中分得較為豐厚的回報。有了這一成功經驗后，該企業又根據在北京開展土地一級開發的經驗參與了四川成都的土地一級開發。該企業也順利得取得了某地塊的一級開發權利。但是，當該企業完成土地開發時，才了解到四川省政府發布的《關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》第二條“土地出讓收入必須全額繳入國庫，不得與開發企業分成?！钡囊幎?，該企業因此遭受了嚴重損失。
在上述案例中，四川省政府發布的《關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》第二條第2款規定：“土地出讓收入應及時足額繳入地方國庫，納入地方基金預算管理。任何地區、部門和單位都不得以‘招商引資’、‘舊城改造’、‘國有企業改制’等各種名義減免土地出讓收入，實行‘零地價’，甚至‘負地價’，或者以土地換項目、先征后返、補貼等形式變相減免土地出讓收入?！边@一規定禁止企業從地方政府處分取土地一級開發后的出讓收入。與之相對的是，根據海南省于2006年發布了《關于規范企業參與土地成片開發的通知》第七條規定，企業參與土地一級開發的增值收益分成比例最高可達70%。因此，企業能否參與一級開發的收益分成以及分成的比例等問題受到當地政策法規的約束。
另一方面，土地收益分成是否列入土地出讓支出預算也是企業獲取一級開發收益的關鍵。根據《國務院辦公廳關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》以及《國有土地使用權出讓收支管理辦法》等規定，從2007年1月1日起，各地建立土地出讓收支預決算制度，土地出讓收入要全部繳入當地國庫，支出一律通過基金預算安排，未列入預算的各類項目一律不得通過土地出讓收入支出?！吨腥A人民共和國預算法》第十三條的規定：“縣級以上地方各級人民代表大會審查本級總預算草案及本級總預算執行情況的報告;批準本級預算和本級預算執行情況的報告;改變或者撤銷本級人民代表大會常務委員會關于預算、決算的不適當的決議;撤銷本級政府關于預算、決算的不適當的決定和命令?！币虼?，只有當地方政府將土地收益分成列入土地出讓支出預算，并經同級人大批準后，企業才能最終分得土地出讓收入。
綜上所述，土地一級開發中的地方政策差異將會使企業面臨巨大的法律風險。如果企業在參與開發活動前未能充分了解當地的政策法規，準確認識各地政策法規的差異，取得政府對收益分成的擔保和承諾，那么政策風險給開發企業造成的損失將很難通過事后彌補。因此，準確認識土地一級開發的地方政策差異及其帶來的法律風險是開發企業順利參與土地一級開發PPP項目的第一步。
上一篇：國務院：拿出更多優質資產通過PPP模式引入各類投資︱87號文后TOT獲力推
下一篇：存量項目PPP運作模式的選擇，風險小包含TOT等六種模式
關鍵詞：
掃二維碼用手機看
版權所有：湖北祥旭建筑工程有限公司 備案號：鄂ICP備13014137號 網站建設：中企動力 武漢